Tras finalizar el periodo de transición del Brexit el 31 de diciembre de 2020, el Gobierno británico tomó la decisión de ampliar las compras libres de IVA a todos los turistas extranjeros, incluidos los ciudadanos de la UE, y suprimir el sistema de devolución del IVA a viajeros, VAT Retail Export Scheme (VAT RES), en Gran Bretaña. Las anteriores normas de compras con devolución de impuestos seguirán aplicándose únicamente en Irlanda del Norte; puedes leer más aquí. Este artículo expone la interpretación de Airvat sobre la decisión del Gobierno y sus recomendaciones para futuras políticas.
Antecedentes
Como parte de los preparativos para el Brexit, HMRC llevó a cabo una consulta para revisar el sistema de compras con devolución de impuestos, cuyo nombre oficial es Retail Export Scheme. La consulta puso de relieve dos problemas.
En primer lugar, los operadores de devolución establecidos, como Global Blue y Planet, suelen cobrar comisiones elevadas a los turistas. Estas pueden representar entre el 30 y el 50% del importe del IVA e incluir cargos de pago ocultos y tipos de cambio desfavorables aplicados por empresas asociadas que intervienen en la cadena comercial. Como resultado, los turistas no disfrutan plenamente del incentivo de la devolución del IVA, que era el objetivo original del sistema.
En segundo lugar, el uso del sistema se concentra en gran medida en comercios de lujo y grandes almacenes del West End de Londres y en el complejo outlet Bicester Village. La mayoría de las tiendas independientes y regionales queda prácticamente excluida por las dificultades y los costes de participar, o no recibe un servicio adecuado de los operadores establecidos debido a su bajo volumen de ventas. Según los datos internos de Airvat, se estima que los cinco mayores comercios participantes representan alrededor del 40% del volumen de operaciones del RES.
Ampliación y modernización del VAT RES
Creemos que otro factor decisivo para poner fin al sistema fue la perspectiva de un aumento de las solicitudes de devolución del IVA de ciudadanos de la UE tras concluir la transición del Brexit. Sin una solución digital operativa para gestionar esa ampliación, los costes administrativos y los riesgos habrían sido demasiado elevados.
Históricamente, el Retail Export Scheme funcionaba en papel, como un sistema aislado de los procedimientos y la contabilidad nacionales de exportación, lo que dificultaba su supervisión por HMRC. A diferencia de los demás exportadores, obligados a presentar declaraciones normalizadas, los comercios y operadores de devolución del RES podían emitir su propia documentación simplificada de exportación: los formularios VAT407.
Pese a los esfuerzos de HMRC durante varios años por digitalizar el RES, no existía un plan para conseguirlo antes de terminar la transición del Brexit. Para entonces se esperaba que el volumen de operaciones se triplicara al incluir a los ciudadanos de la UE.
Antes del Brexit, más del 95% de las solicitudes de devolución del IVA se validaba en solo dos aeropuertos británicos, Heathrow y Gatwick, que disponían de un procedimiento aduanero operativo. Tras el Brexit, al menos otros cuatro grandes aeropuertos internacionales, dedicados principalmente a rutas europeas de corto radio, habrían necesitado mejorar sus procesos aduaneros para gestionar adecuadamente la ampliación.
Aunque nos decepciona que se suprima el Retail Export Scheme en Gran Bretaña, entendemos la preocupación del Gobierno por no contar con un sistema digital fácilmente ampliable que pudiera absorber la mayor carga administrativa prevista. Por eso comprendemos que se tomara esta decisión impopular, pero pragmática, en un contexto de otros asuntos más urgentes relacionados con el Brexit y la COVID.
Cambios en el VAT Retail Export Scheme de Irlanda del Norte
En virtud del Protocolo sobre Irlanda del Norte, las relaciones comerciales de mercancías entre la UE e Irlanda del Norte permanecerán en gran medida sin cambios. Esto significa que el VAT RES seguirá aplicándose en Irlanda del Norte a los visitantes de países no pertenecientes a la UE, excluida Gran Bretaña.
Airvat acoge favorablemente la última actualización de las directrices del VAT RES para Irlanda del Norte, publicada poco antes de terminar el periodo de transición. Su enfoque mira al futuro y demuestra voluntad de reforma. HMRC ha reconocido modelos de funcionamiento alternativos para las empresas de devolución y ha aceptado que los comercios comprueben digitalmente la elegibilidad.
Estos avances en las normas de funcionamiento fomentarán la competencia de nuevas empresas tecnológicas y prepararán el sistema para prescindir del papel en el futuro. Esperamos que este marco sirva de base para un futuro VAT RES digital en el resto del Reino Unido si se restablece el programa.
Compras libres de IVA como alternativa al RES en Gran Bretaña: Inglaterra, Gales y Escocia
Desde el 1 de enero de 2021, las compras libres de IVA se ampliaron a todos los visitantes del Reino Unido, incluidos los ciudadanos de la UE. Los turistas pueden así evitar el IVA británico en sus compras personales enviadas directamente a su domicilio en el extranjero. Celebramos la intención del Gobierno de permitir que todos los visitantes se beneficien de una reducción del IVA en sus compras, pero no creemos que las nuevas normas sean un sustituto equivalente del RES.
Cuando se importan mercancías en persona, el umbral mínimo exento de impuestos y aranceles en el país de destino es considerablemente mayor; consulta aquí los detalles. Esto anima a los turistas a llevar los productos en el equipaje en lugar de enviarlos a su domicilio. En los cinco principales países de destino de las exportaciones de Airvat, el umbral medio exento para mercancías transportadas en el equipaje es de 690 £. Si esos mismos bienes se envían directamente al domicilio del turista en el extranjero, baja a solo 215 £.
Dado que en 2020 el valor medio de exportación por viajero de Airvat rondaba las 500 £, es evidente que los turistas preferirían llevar consigo las compras libres de impuestos en lugar de recibirlas por envío. Además, los gastos de transporte y seguro limitarían la adopción de las nuevas normas de compras libres de IVA.
Costes y beneficios públicos
Un sistema de compras con devolución de impuestos que funcione bien aporta claros beneficios públicos. Varios grandes países que buscan fomentar el turismo, como China, Rusia y los Emiratos Árabes Unidos, han adoptado recientemente sistemas que facilitan estas compras a sus visitantes. Otros destinos turísticos consolidados, como Francia e Italia, digitalizaron sus sistemas hace tiempo.
Ya en la consulta anterior sobre el VAT RES, de 2013, el propio HMRC reconocía que el programa «desempeña un papel clave en la experiencia de compra de nuestros visitantes e influye positivamente en su percepción de Gran Bretaña como destino de compras con buena relación calidad-precio». Parece que hace tan solo ocho años sus beneficios estaban claros y el trabajo se centraba en cómo mejorarlo, no en cuestionar su viabilidad.
En 2019 llegaron al Reino Unido 40,9 millones de visitantes extranjeros, que gastaron un total de 28.400 millones de libras. Según VisitBritain, el 58% de las visitas incluye compras, que representan el 25% del gasto turístico total. Se estima que el gasto de los turistas en el comercio minorista tiene un efecto multiplicador de 1,8 sobre el PIB. Cualquier decisión que modifique los incentivos a estas compras afectará de forma significativa al gasto turístico inmediato, y sus efectos en el conjunto del sector se sentirán durante muchos años a través de ese multiplicador.
Por tanto, hace falta una revisión presupuestaria más detallada para cuantificar cómo influirían en la recaudación tributaria neta futura la eliminación del RES o la introducción de un sistema modernizado que lo sustituya.
Retail Export Scheme 2.0
En lugar de eliminar por completo este incentivo turístico, Airvat considera que el Reino Unido merece un RES moderno y eficaz que corrija las deficiencias del sistema anterior y aproveche los últimos cambios en Irlanda del Norte. Para lograrlo, cualquier futura reforma debe basarse tanto en la competencia como en la digitalización.
Competencia
Todo nuevo sistema debe facilitar un entorno competitivo que permita a los turistas elegir realmente entre numerosos operadores la opción más conveniente y económica, en lugar de limitarse a los proveedores asociados a cada comercio.
El modelo comercial tradicional del RES, conocido como Direct Reclaim Service (DRS), funciona mediante acuerdos bilaterales entre cada comercio y los agentes de devolución que gestionan el sistema en su nombre. Una vez que una tienda elige un operador, resulta difícil que otra empresa lo sustituya o conviva con él. Con el tiempo, esto ha reducido la competencia y el número de proveedores: los operadores establecidos cuentan con redes comerciales más amplias, lo que refuerza aún más su posición.
Este modelo ha creado un mercado muy concentrado, dominado por solo dos operadores de devolución. Ello explica las altas comisiones que pagan los turistas y la falta de innovación para facilitar la participación efectiva de los comercios pequeños y regionales.
Cuando se introdujo el RES, no existía la tecnología necesaria para permitir modelos alternativos. Sin embargo, como ha ocurrido recientemente en otros grandes sectores, como el taxi y la banca minorista, un marco normativo favorable permitiría que la tecnología actual aportara competencia, mejores soluciones y costes más bajos.
Digitalización
Existen tres posibles vías de digitalización. La primera sería que el Gobierno encargara una infraestructura informática diseñada específicamente para el RES. En un mundo ideal sería una gran solución, pero en la práctica resultaría costosa y requeriría mucho tiempo.
La segunda sería que uno de los operadores de devolución establecidos cediera una licencia de su tecnología «gratis». Puede parecer una solución rápida y sencilla, pero probablemente limitaría la competencia y la innovación futuras, de modo que el nuevo RES digital seguiría ofreciendo malos resultados a los turistas.
La tercera sería adoptar como plataforma operativa el moderno Customs Declaration Service (CDS), que HMRC está implantando gradualmente para sustituir a CHIEF. Sería la solución más pragmática para digitalizar el RES con relativa rapidez y sin demasiado gasto público ni planificación adicionales. Integrar todas las exportaciones minoristas en un único sistema nacional también garantizaría que HMRC supervisara electrónicamente todas las solicitudes de IVA a efectos de control.
Si se adopta la infraestructura del CDS para el RES, las empresas tecnológicas privadas asumirían el trabajo principal y el coste de conectar a comercios y viajeros con el sistema. Así, el Gobierno no tendría que desarrollar nueva infraestructura informática ni presupuestar gastos adicionales para ello.
El único coste adicional de utilizar la infraestructura existente del CDS sería implantar un proceso digital de validación en los aeropuertos. Esto acabaría siendo necesario de todos modos para las exportaciones comerciales, por lo que incorporar el RES probablemente no supondría un gasto extra importante.
La autovalidación electrónica por los turistas en la aduana del aeropuerto ya es una práctica ampliamente aceptada en otros sistemas digitales de este tipo. Al igual que las puertas automáticas de control de pasaportes, reduciría la carga que supone para los agentes de Border Force gestionar las solicitudes de devolución del IVA. Esta tecnología suele seleccionar a los pasajeros que deben ser inspeccionados mediante un algoritmo ponderado por riesgo. La combinación adecuada de automatización, inspecciones y sanciones más severas por declaraciones falsas sería la solución definitiva para reducir tanto las colas en la aduana como las solicitudes fraudulentas.
Reflexión final
Esperamos que la experiencia y las observaciones de Airvat expuestas en este artículo contribuyan positivamente al debate público y ayuden a orientar las decisiones políticas. El Gobierno ya ha dado pasos en la dirección correcta al actualizar las directrices del VAT RES para Irlanda del Norte, lo que demuestra voluntad de reforma. Nos gustaría que los profundos cambios del Brexit impulsaran un RES plenamente digital y modernizado en el Reino Unido.
