英国脱欧过渡期于2020年12月31日结束后，英国政府决定将免增值税购物扩大至所有海外游客，包括欧盟公民，同时终止大不列颠地区的增值税零售出口退税计划（VAT Retail Export Scheme，简称VAT RES）。原有游客退税购物规定将仅在北爱尔兰继续适用，详情请见这里。本文介绍Airvat对政府决定的解读，以及对未来政策的建议。
背景
为准备脱欧，英国税务海关总署（HMRC）开展了一次咨询，审查游客退税购物制度，即正式名称为Retail Export Scheme的零售出口退税计划。咨询指出了该制度的两个问题。
首先，Global Blue和Planet等现有退税运营商通常向游客收取高额费用。这些费用可能占增值税金额的30%–50%，还可能包含商业链条中合作公司收取的隐性支付费用，以及不利的货币兑换汇率。这意味着游客无法充分享受退税激励，与该计划最初的目标存在差距。
其次，该计划的使用高度集中于伦敦西区的奢侈品零售商、大型百货公司，以及比斯特购物村。大多数独立及地方商店，因参与过程的阻力和成本过高而实际上被排除在外，或因营业额较低而无法从现有退税运营商获得充分服务。根据Airvat内部数据估算，规模最大的五家参与零售商约占RES交易额的40%。
VAT RES的扩展与现代化
我们认为，终止该计划的另一个主要因素，是脱欧过渡期结束后，欧盟公民的增值税退税申请预计会增加。如果没有一套能够实际运行的数字化解决方案来应对此次扩展，行政成本和风险都会过高。
零售出口退税计划过去一直以纸质形式运行，独立于全国出口流程和核算体系之外，增加了HMRC的监管难度。其他出口商必须提交标准化申报，而RES零售商和退税运营商则可以自行签发简化出口文件，即VAT407表格。
尽管HMRC多年来努力推动RES数字化，但并没有能在脱欧过渡期结束前完成这项工作的计划。由于届时将纳入欧盟公民，交易量预计会增至原来的三倍。
脱欧前，超过95%的增值税退税申请仅在英国两座机场——希思罗和盖特威克——完成验证，这两座机场具备正常运作的海关流程。脱欧后，至少还需要另外四座主要服务欧洲短途航线的大型国际机场改进海关流程，才能妥善应对计划扩展。
我们对大不列颠终止零售出口退税计划感到失望，但也理解政府的担忧：在行政工作量可能增加的情况下，尚未建立一套易于扩展的数字系统。因此，在还面临其他更紧迫的脱欧和新冠疫情问题时，我们可以理解政府为何作出这一不受欢迎、却务实的决定。
北爱尔兰增值税零售出口退税计划的变化
根据《北爱尔兰议定书》，欧盟与北爱尔兰之间的货物贸易关系将大体维持不变。这意味着，VAT RES将继续在北爱尔兰适用于来自非欧盟国家的访客，但不包括来自大不列颠的访客。
Airvat欢迎在过渡期结束前不久发布的最新版北爱尔兰VAT RES指引。其前瞻性体现了改革意愿。HMRC认可了退税公司的其他运营模式，并接受零售商通过数字方式核验游客资格。
这些运营规则上的进步，将鼓励新兴科技企业参与竞争，并为计划最终实现无纸化作好准备。我们希望，若未来在英国其他地区恢复该计划，这一框架能成为数字化VAT RES的基础。
大不列颠以免增值税购物替代RES：英格兰、威尔士和苏格兰
自2021年1月1日起，免增值税购物已扩大至所有来英访客，包括欧盟公民。游客购买的个人用品如果直接寄往其海外家庭住址，就可以不缴英国增值税。我们欢迎政府让所有访客都能从购物减税中受益的意图，但不认为这些新规定能等效替代RES。
旅客亲自携带商品入境时，目的地国家针对税费和关税的免征门槛要高得多，详情请见这里。因此，游客更有动力把商品放进行李，而不是将同样的商品寄回家。在Airvat出口目的地排名前五的国家中，旅客随身行李内商品的平均免征门槛为690英镑；如果相同商品直接寄到游客的海外家庭住址，这一数值会降至仅215英镑。
Airvat在2020年的旅客人均出口商品价值约为500英镑，因此，游客显然更倾向于把免税商品放在行李中随身携带，而不是寄送。此外，相关运费和保险费用也会限制新免增值税购物规则的使用。
公共成本与收益
一套运作良好的游客退税购物制度，能够带来明确的公共收益。中国、俄罗斯和阿联酋等努力推动旅游业的大国，近期已采用方便游客免税购物的制度。法国、意大利等成熟旅游目的地，则早已将其游客退税系统数字化。
早在2013年上一次VAT RES咨询中，HMRC自身就承认，该计划“在访客的购物体验中发挥重要作用，并积极影响他们对英国作为物有所值购物目的地的看法”。看来，仅仅八年前，计划的益处仍十分明确，当时工作的重点是如何改进，而不是质疑其可行性。
2019年，英国接待了4,090万海外访客，总消费达284亿英镑。据VisitBritain统计，58%的访英行程涉及购物，购物占游客总支出的25%。据估算，游客零售支出对GDP的乘数效应为1.8。任何改变游客退税购物激励的决定，不仅会显著影响即时旅游消费，还会通过乘数效应，在此后多年持续影响更广泛的旅游行业。
因此，需要进行更详细的预算评估，量化取消RES，或推出一个现代化替代制度，对未来净税收收入的影响。
零售出口退税计划2.0
Airvat认为，英国不应完全取消这一旅游激励，而应建立一套现代、高效的RES，解决旧制度的不足，并借鉴北爱尔兰的最新变化。为实现这一目标，未来任何改革后的制度都必须同时具备竞争性和数字化能力。
竞争
任何新制度都应创造竞争环境，让游客能够真正从多家退税运营商中选择最佳、最实惠的服务，而不是只能使用各零售商的合作服务商。
RES传统的商业运营模式称为Direct Reclaim Service（DRS，直接退税服务），依靠各零售商与代其管理退税业务的代理机构签订双边协议运作。一旦零售商为门店选定退税运营商，新的替代公司就很难取代它，或与它同时服务。久而久之，竞争和服务商数量减少；现有运营商凭借更广泛的零售网络，进一步巩固了市场地位。
这种安排形成了高度集中的市场结构，仅有两家退税运营商占据主导地位。这也解释了游客所支付的高额费用，以及为何缺乏能帮助小型和地方零售商有效参与计划的创新。
RES最初推出时，并没有支持其他模式的适当技术。然而，正如出租车和零售银行等大型行业近年的变化所示，在有利的监管框架下，最新技术有潜力带来竞争、更好的方案和更低的成本。
数字化
数字化有三条可能的路径。第一，政府可以委托开发专为RES定制的IT基础设施。理想情况下，这会是出色的方案，但现实中成本高、实施周期长。
第二，一家现有退税运营商可以“免费”许可使用其技术。这看似快捷简单，却很可能限制未来的竞争与创新，使新的数字RES仍无法为游客带来理想结果。
第三，可以采用HMRC正逐步推出、用以替代CHIEF的现代海关申报服务（Customs Declaration Service），简称CDS，作为运营平台。这将是最务实的方案，可在不增加太多公共支出或规划工作的情况下，较快实现RES数字化。将所有零售出口整合进统一的国家出口系统，也能确保HMRC为执法目的，对所有增值税申请进行电子监管。
如果RES采用CDS基础设施，将零售商和旅客接入系统的主要工作及成本，就由私营科技公司承担。政府因此无需进一步开发新的IT基础设施，也不必为此增加预算。
使用现有CDS基础设施的唯一额外成本，是在机场实施数字验证流程。这一流程最终也会是商业出口的需要，因此加入RES不太可能显著增加支出。
游客在机场海关进行电子自助验证，在世界各地其他数字RES制度中已是广泛接受的做法。它类似于机场电子护照闸机，可以减轻英国边境部队工作人员处理增值税退税申请的负担。这类技术通常通过风险加权算法挑选需要检查的旅客。将自动化、抽查和对虚假申报更严厉的处罚合理结合，才是同时减少海关排队与欺诈申请的全面解决方案。
结语
我们希望，本文分享的Airvat经验与观察能提升公共讨论的质量，并为政策决策提供参考。政府更新北爱尔兰VAT RES指引，已朝正确方向迈出步伐，展现了改革意愿。我们期待脱欧带来的深刻变化，能够推动英国建立全面数字化、现代化的零售出口退税制度。
